| 迈向可持续发展的密联邦经济政策 |
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| 2007-05-14 16:22 文章来源：湖南国际公司 许存贵 翻译 |
| 文章类型：编译 内容分类：调研 |
——密克罗尼西亚罗尼西亚联邦经济政策
湖南国际经济技术合作公司 许存贵
翻译自亚洲开发银行《密克罗尼西亚罗尼西亚联邦2005年经济报告》
6.2 取得可持续发展的战略方针
密克罗尼西亚联邦承担有改进公营领域管理方式的义务，包括对公营领域企业予以管理变革。作为亚洲开发银行（ADB）所支持的“私营领域发展纲要”的组成部分，密克罗尼西亚联邦将会改革目前由公营部门所拥有和经营的若干种企业和业务活动。在这种变革中，将会采取步骤按管理类别实行私有化或者承包给私营领域，这类管理是针对给中介和最终需求市场提供货物和服务的企业和经营活动所进行的，其经营活动中包括有由政府支付款项的服务，例如，中小学校和医院中的伙食服务。对私营领域的发展而言，这一义务的兑现是构成政府整体政策的一个重要因素。
6.2.1战略发展方案
因为有需要构建一个更为灵活的框架以推进“公营领域改革纲要”的构思和实施，密克联邦的现有战略规划进程由之而来。这种战略规划框架包括对这些领域逐一设定的一整套长期目标，以及名目繁多的中期目的要求和战略要点。在长期目标趋向于始终保持不变的状况下，某些特定的活动将会周期性地予以更新。其终极目的，就是要在各项发展规划和预算编制过程之间建立明晰的联动机制。
初始“战略规划框架”的目标及目的是在第二届经济峰会上产生的。峰会召开前夕，对这些领域逐一编制了文件，包括对关键问题和拟议的策略所作的说明。峰会的参加人员当时一道工作，制定出将广泛的战略目标与更为集中的目的和活动相结合的领域分项模型。
“密美联系条约二期”的条款要求密联邦编制并向美国提交一份发展方案，这份方案具有策略性质，通过年度预算过程可与持续性的评估和更新。该方案应当判别出密克罗尼西亚联邦政府旨在促进经济发展、预算自给、经济自力而列明的目标和战略举措，并包括有“条约（修正本）”第211节（a）条款中规定的各领域多年度专项目标内容。
2004年3月第三届经济峰会的召开，主要是应“密美联系条约二期”对各领域规划方面的要求而编制部门级的“战略发展方案”（SPDs）和“战略规划模型”（SPMs）。随同这份报告，编制有农业和渔业的SPDs（战略发展方案）。
那届峰会的主要目的有：1）形成“条约”修正本规定项下的经济结构及其对经济具有大抵影响的意识；2）对总体战略达成共识，这一战略与取得经济增长和自力自给的主旨并行不悖；3）对规划过程的结果予以实施和调控上的改进。
峰会达到了上述三个目的，而全面带有争议。当然可以说，在第三届峰会上的大约四百名与会人员中，第一、二两个目的至少在名义上是达到了，这一点可以从主题决议认定了高增长战略来表明。
由2004财年开始所完结的总体“战略发展方案”，于2005年1月提交密克罗尼西亚联邦国会审议。第三届经济峰会完成了起草八个部门SPMs（战略规划模型）的任务：私营领域、农业、渔业、旅游、环境、卫生、教育和性别。不过，农业和渔业的SPMs，以及SDP项下宏观经济框架，直到2005年1月份才定稿。
峰会在完成了编制SPMs的大部分工作后，密克罗尼西亚联邦在后面20年内可能面临的三种场景呈现出来，而这期间有美国“密美联系条约二期”援助覆盖。这三种场景是：（a）“萧条”场景；（b）“中等增长战略”场景；（c）“高增长”场景。最后这一场景随后更名为“持续增长战略”。每一场景都设想出现能使经济增长和发展的政策环境与实行改革。然而，在萧条场景里，实施基础设施援助的问题是形成投资呈低水平的结局。另外还可设想的是决策政体本质上依然故我。这一场景代表着原地踏步的发展预期，即在2004-2023年这段时期内，实际GDP实质上为零增长。
“中等”增长战略的结局是：在20年的“密美联系条约二期”期间，人均实际GDP几乎没有增长—每年平均不到1.0%。这种不大的增长场景中，设想各级政府采用一份改革日程表，但较之持续发展场景实行得少。例如，尽管外资环境已有改观，但在公营领域企业方面的改革力度偏弱。农业部门的增长预计仅为2.5%，但因为相当重要的PSE（公企）改革尚未进行，渔业部门的增长更是微乎其微。在这一场景中，旅游业显著提高，预计至少是五倍的增长，即访客人数由21000人次增加到2023年的110000人次。
持续增长场景中，设想密联邦各级政府遵循一份严密的改革日程表，将私营领域作为主要的中心。某个改进型的立法政体引来用猛力改善的投资环境。对PSE（公企）领域的改革也在大力推行，极其不作为的企业受到私有化或清盘的处理。土地的获取途径得到改善，支持长期租赁和抵押的法规得以实行。
在持续增长场景中，预计实际人均GDP（按1998年美圆币值计）将从2004年的估计数1950美圆上升到2023年的3200美圆。这就需要平均每年约有2.6%的实际增长。对于主要的生产性领域来说，这种场景表现为农产品出口显著增长，在2023年为1200万美圆；渔业部门到2023年呈四倍增长，按2004年美圆币值估计约为1亿美圆。在持续发展这一场景中，旅游业是第一位的领域，到2023年预计将有110000名游客到访，按2004年美圆币值计创造大约1.37亿美圆。为了实现这一目标，私人投资必须从目前GDP的大约7%（按2003年GDP值计，约为1600万美圆）增加到17%的预期水准。
而这一战略决策能否实施的问题本身相当关键。如果SDP无法取得各州和全国级的政治领袖人物的支持，那么即便资源充足，本方案列出的方针和策略也会得不到实施。
为了在联邦政府和四个州政府等五大政权中全方位协调形成采纳这一“战略方案”的共识，有必要得到政治领袖们作出的承诺授权并遵循EPIC或者履行EPIC职责之相当机构提出的建议和决策，而这任重道远，尚需时日。迄今为止，对EPIC效力性的记录情况并非鼓舞人心。
在国家级的经济规划工作已取得捐赠机构（例如DEA中的EMPAT）可观数额支持的同时，各州得到的援助相对偏少。在国家级和州级这两个层面上，战略规划的地位尚未得到制度化。随着EMPAT项目在2004年12月的终结，密克罗尼西亚联邦失掉了关键的地位，正如以前“密美联系条约二期”过渡时全国面临重大挑战的情形。
SDP是供密克罗尼西亚联邦全国范围实施而构思编制的，根据分流的各种战略结局、活动以及输出功效，必需“落实”到各州级的层面上。这在SPMs的部门内容中是表述明确的。；例如以旅游业来说，SPM规定“所有各州在2006年之前制定一份为期十年的旅游业发展方案”。假如根据密克罗尼西亚联邦宪法条文下的自治程度足以允许，为了战略规划和运行预算编制，全国范围的发展规划工作就必须在国家和各州规划机构与专业技术地位之间涵盖特定的制度性联系。
另一个关键问题涉及基础设施发展方案（IDP）。尽管给每个领域编写的SDP规划文件应当将基础设施需求考虑清楚，但IDP是单独编制的。这一战略规划过程必须将基础设施投资与部门规划工作整体结合起来。目前在密克罗尼西亚联邦，情形并非如此。根据“密美联系条约二期”文件，那就是“项目管理单位（PMUs）”所指。对PMU的探讨最先是由南森（NATHAN）联谊会提出的，IDP的大部分构成即由之而来。有关PMU的讨论仍在展开。其结构大体上是包括在国家政府中设立中心办事处，在各州政府里配项目经理。部分专款将来源于“条约”的基础设施援款，因为每个项目的价值中有15%可以追加到项目总成本里以补偿PMU运行费用。
6.2.3.1承担经济改革义务
制定合适的政策框架以及超前积极地与私营领域合作，对于创造良好的商业和投资环境具有重要意义，对太平洋群岛地区和全世界众多发展中国家所作的研究充分肯定了这一重要作用。对于成功地建立一种具有外向型竞争力而且又胜任持续发展的私营领域而言，承担义务的力度是关键所在。这些因素是促使国家能适应“密美联系条约二期”项下提供援款逐年递减所必需具备的。
在论述政府承担义务对综合PSD战略的各要素具有重要性的同时，本章节内容集中讨论鼓励来自国内和国外的私人投资。正如第三届经济峰会上所指出的：
“经验已经表明：外国投资者在其充分确信改善程度具有长效性之前，他们倾向于要求一段显著的政策变革“粘合”期。情形可能是：最近的政策变革停滞不前（甚至是有些走回头路），已经使得国内投资者心存疑惑，怀疑密克罗尼西亚联邦的决策者们实际上是要执行一种一以贯之的经济策略。
对于有信心进行投资和创造新工作岗位的私营部门来讲，其对管理层面的感受需要去深入体察。通过改进公营—私营对话，可以取得四种积极的结局：（一）私营部门的感受能得到全面的体会；（二）误解和误传能得到纠正；（三）双方能分享到有关现行改进措施和政策目的方面的信息；以及（四），突现的问题能得到彼此的正视。
潜在的投资者极有可能参入的商机是：做生意的各项成本都合符情理地有预告。规则透明，交易安全，生产要素可按合理价位取得，这些都是能使投资人定夺风险—回报形势的因素。对取得满意的投资回报，这样就提高了可能性。
在政府和私人领域之间，存在着交流不足、互动不够和疑虑重重的局面。政府方面，目前尚无正式的规划来定期与商界（以及民间协会）团体沟通互动，以便探讨所遇到的不利于经营赢利行业的突出问题。政府必须提供这一场所。必须创立某些特别的机制，使商界和民间协会专注于所组织的全国性和州里的定期研讨会或协商会，从而使其参与和进入经济规划和决策工作。吸引的外国投资之所以微乎其微，不仅仅是因为高风险的商业环境，而且还是因为外国投资规章条令中的规定不透明，且实质上是不相适应。正如第三届峰会所指出的，即使……。为了消除国家级和州级管辖权交迭重复的现象，外国投资法律作为1997-98年期间改革纲要的组成部分进行了修正。通过规章实施已作修订的法律，减少了预期的效果，并留给众多申请人很大程度上的官僚主义式谨小慎微和冗长的对个案逐一评审。
1999年，由世界银行和国际金融公司共管的服务机构外国投资咨询公司（FIAS）对密克罗尼西亚联邦全国和州级外国投资立法进行了一次评估。在其评估报告中，外国投资咨询公司（FIAS）特别提到了对全国和州级政府制定清单的常规情况，这些清单对有关领域予以分类，并对投资者开出了特定的选择权。第一类是红色清单，它规定了保留给公民投资的领域；第二类是琥珀色清单，项下的外国投资者必须取得许可证并满足规定之条件；第三类涵盖需要外国投资的领域。在第三类清单中，投资者必须为许可证提供担保，但可以不带条件地经营。
FIAS的评估报告指出：琥珀色清单上的领域或经营活动应当明确规定从事每种经营活动或领域所附带的条件，内容应当透明并由政府公开。外国投资法的原意应当是使外国投资许可证（FIP）的签发成为一项简单的注册过程。这样做使投资人在申请之前就能明白他是否有资格取得许可证，以及必须满足什么样的条件。
6.2.3.2 土地的取得
从经济发展的观点来看，为了商务目的取得土地时的诸多困难，可转化为做生意中的成本提高、获取满意投资回报时的风险增大。对于若干外国投资者以及打算去外州兴办公司的众多密克罗尼西亚公民来说，这一点尤其切中要害。偶尔也有土地进行租赁的，但在传统价值倾向于在本部族内部保留名号和使用权力的情况下，这类租赁也是相当困难的。
根据密联邦宪法，各州对土地交易的立法和监管拥有管辖权，因此，各州都有独特的法律条令管理土地的受让、租赁、注册和过户。在大多数的州里，投资者如果能找到一块合用的土地，那么就能取得长期的租赁。不过，波纳佩州的情况是土地租赁期限定在25年；对于大部分巨额投资项目而言，这为期太短。为了缓和这一问题，波纳佩州通过法律允许为期55年的租赁，只要承租人能满足五年内使资本升值的某些条件。然而，该法律规定的这些条件明显地可以看出难以承担，即阻碍行使这一租赁选择权。
尽管在某些州里“财产信托证书”可以与租赁期一同使用，但由于因所有权异议而造成的情况不熟、举步维艰，因而极少使用。由于大部分的密联邦私有土地仍然归部族集体所有，即并不用个人资格正式注册，因取得合法资格或租赁权力时变数太多，故土地租赁或买入时涉及的风险较大。另外，因缺乏售让或租赁交易的价格资料（部分原因是极少有土地租出或卖出），故投资人或买主难以确定合用土地的价值。
实施更为有效的土地所有权与抵押筹资法律法规是当前PSD计划的一个重要目标。在密联邦各级政府适当承担义务的情况下，新订或修订的法律法规就可使投资人更为容易地取得土地和使用土地做抵押担保筹资，这对促进国内外两方面的投资将贡献巨大。
6.2.3.3 劳动力市场效能低下
尽管密联邦并未受到劳工—行业不和的影响，因为本国没有工会，各级政府和密克罗尼西亚大学是最大的雇主，但政府与私营部门之间的较大薪酬标准差异造成了主要的结构性效能低下。在1987 – 1990年条约的开始阶段，政府与私营部门的平均工资比率为2比1，而在2000 – 2003年这一时期，实际上升到2.08比1.0。这种差异将技能优秀、素质最佳的人材吸引到政府工作岗位上，已在密联邦各劳动力市场上起到较大的扭曲作用。它已产生降低私营领域竞争力的后果，这不仅是因为剩下的劳动力群体技能低下、教育程度不高，而且是因为私营领域受到压力要提高标准与政府竞争。超高的薪酬标准是密联邦从托管地时代以来一直执行的政府支付构架，但也是“条约I”的最初几年大量援款划拨流入政府金库的结果。那种标准还深刻地影响了农业和近海渔业生产，在“条约I”的大部分阶段，产量在很大程度上已经是停滞不前。1997年，PSRP打算减小薪酬标准差异，但那从未兑现过。
随着“条约I”中的援款递减，“密美联系条约二期”中的援助持续降低，政府无法作为将来就业增长的来源。与国内经济环境中的工作岗位稀少相关联，自由移民美国的权利已导致年轻工人举家带口大量对外迁移。受关岛、北马里亚纳联邦以及美国等地的工资支付高、岗位有培训的刺激，人口外迁的实际状况很可能持续下去，战略规划中必须加以考虑。
6.2.3.4 环境能动性
除了协助全国性DEA中的PSEU与各州合作推进PSE转化之外，长期PSD的顾问一直在与各州合作—将法律规章贯彻到重要的商事法典中去，这在大多数国家是理所当然之举。这些法规包括破产法、担保交易法、外国投资法律规章修正案以及立法或规章变更，其用途是推动土地的使用（含拥有或租赁）能对抵押借贷作担保。
另一项极其重要但未被PSD方案所正视的政府职责是：将信息和技术协助提供给农业、渔业和旅游业等领域。例如，在农业方面，一批具有优良资质的外协推广代理人驻扎在全国性的密克罗尼西亚大学校园内，但无法对农场提供实地巡视走访，不能评估需求或给予技术指导。另外，由于大部分的州级农业局（处）具有封闭性，众多的农户和其他领域股东们得不到商品价格、供货状况、进出口及其它重要的统计数据。对渔业和观光领域来说，行业信息资料的缺乏也是一个问题。部门或行业的基本数据和技术协助对于该领域来说是一项重要的能动性事务工作，它既可以由政府直接提供，也可以签约委托。
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