——密联邦投资环境调研报告之一 密克罗尼西亚联邦是西太平洋中一个只有11万人口的小岛国，但它却有一个“大政府”，说大的原因主要是政府机关解决了全国约37400个劳动力中近一半人的就业问题。密克人比较正式体面的工作就是在政府机关工作；另外，政府还掌控着岛国主要的经济活动，如国家电讯公司、港务局、国家渔业资源管理局、国家渔业公司等等几乎都是政府大股东，属国有企业。因此，政府对经济的影响是巨大的，政府的政策和工作效率是密联邦经济发展的决定因素。研究密联邦政府行政结构中存在的问题，可以找到密联邦经济长期停滞不前，发展缓慢的答案。 密联邦宪法规定全国设立三级政府，即联邦政府、州政府和地方政府。但宪法生效之前没有设立的地方政府，宪法不予承认，因此不可能新设立地方政府。在这种联邦体制之下，联邦政府和州政府的责权是分开的。 一、联邦政府、州政府和地方政府具体责权划分 联邦宪法赋予联邦政府的管理权利：管理银行、外国和跨州间的商务、保险、证券、破产、专利和版权等事务；征收捐税和进口关税；对大额贷款设限；管理航海和船运，泻湖、内湖和内河除外；管理密联邦距海岸12英里以外海洋资源的所有权、勘探权、开发权。 联邦宪法赋予四个州政府的管理权利：建立并管理中小学；建立并管理公共卫生服务；建立地方政府；以州政府资信借贷；建立并维护公共治安；管理州内商业；管理泻湖、内河的航运和船运；管理土地的销售和使用；管理距海岸12英里之内海域的渔业；征收销售税。 联邦宪法没有赋予地方政府（州以下的各市政府）任何权利。 尽管事实上各州政府管理辖着区内的司法权，但密联邦宪法还是关于土地的最高法规，任何州宪法和法律与之相抵触将被视为违法。但尽管有着宪法上明确的条文规定，但在联邦政府和州政府之间，存在着几个热点分歧，相互争执不下，互不买帐。有人戏称，密联邦实际上是5个政府，1个联邦政府，4个州政府，在许多重大经济机构或组织中，都是5方各派一名代表，组成委员会或董事会，如国家渔业资源管理局、联邦发展银行、国家渔业公司、联邦通讯公司等等。平等的制约权，让5个政府之间经常产生经济纠纷，典型的纠纷主要集中在以下领域： 一是外国投资许可问题。自联邦政府建立伊始，联邦政府与州政府关于谁有权颁发外国投资许可问题就浮出水面，宪法没有把这项权利明确划分给联邦政府，但允许联邦政府对外国和州际间的商务事务施加司法管辖权；同时，因为外国投资与外交事务联系在一起，也使外资许可更具有由联邦政府统一管辖的理由；但1975年的密联邦立宪大会决定，管理外国投资许可是州政府行使的权利，这使联邦和各州领导人之间争执不已，虽多次召开会议试图分清权责，最终，双方达成了一项政治妥协方案，宣布联邦政府和州政府都有颁发外国投资许可的权利，但各州政府对此决定不甚满意。这种现状造成全国的投资政策形式多样，五花八门，联邦政府的政策在各州执行不下去，各州还有自己的投资政策，特别是2006年，波纳佩州立法机构还通过了一项立法，专门限制外国投资在零售、批发、旅游、饭店、服务等领域，目的是想把这些行业留给当地人就业。尽管州长一度给予否决，但最终还是在议会中通过。美国大使向联邦外交部、经济部提出交涉，得到的答案是，各州的立法，联邦政府不宜干涉。该立法的直接效果就是全岛够得上一星级的饭店没有几家，象样的餐馆屈指可数，自从一家中国美容美发店关闭之后，波纳佩全州再找不到一个能给新娘化妆盘头的地方，服务业的水平可见一斑。 二是联邦法院有权对宪法已经规定给予各州司法裁量范围内的案例进行裁量的权利。这些案例大多涉及土地和外国船只在联邦海域内非法捕捞问题。联邦法院引用司法上的漏洞，对这些案例也进行审判，各州法院宣称这是对州法院司法权利的侵犯。在波纳佩州，土地问题就是引起许多政治争端的大问题。密联邦各州在各自的州宪法中都对土地交易有各种形式的限制。在雅浦州，任何土地交易必须符合当地风俗和传统约定，土地租赁期限不能超过50年。在波纳佩，土地禁止卖给外国人或非波纳佩人，租赁期限只能是25年之内。尽管如此，波纳佩的地主们还是有办法合法转移他们的土地给来自其他州的密联邦人，做法是把土地当成礼物赠送，把土地支付金当成接受个人贷款，绕过法律管辖。这个例子显示了土地管理在波纳佩的复杂性。土地交易的限制打击了外国投资者对波纳佩投资的积极性，在援助国的压力下，波纳佩州颁布了新的土地使用法，规定允许土地租赁55年，但附加了很多的条件，投资者还是不愿意租赁土地。援助国对此还是不满意，要求州政府推行新的土地使用法，准许土地长期租赁，以此来展示州政府吸引外资，发展私营企业的决心。围绕钱的问题，密联邦政府与州政府关于所得税、商业税和捕捞许可费收入留成也存在分歧，最初法律规定按各提50%留成，但后来各州坚持要按州政府提成80%，联邦政府提成20%结算。经过多轮较量，直到2004年，联邦议会修改财政收入分配法，恢复原来的50比50的分配办法。关于利用专署经济区内的生物和非生物资源立法，当初意图也不是想让联邦政府与州政府分享资源税收。建立专署经济区的政治目的最初是想增加密方代表与美国代表商谈密“美联系条约”时的谈判砝码，但是就在联邦宪法颁布后几年，捕捞许可收入就成了联邦政府的一项财政来源，由此各州政府也开始表示希望与联邦政府分享向外国渔船出售捕捞许可的财政收入。联邦政府对此置之不理，各州政府策划修改宪法，企图把专署经济区划定归属州政府，并准备为此进行全国公投，但最终没有成功，此事至今一直是联邦政府和各州政府矛盾冲突的根源。为了这每年1000多万美圆的渔政收入，波纳佩州和雅浦州几次提出要独立，威胁要与密联邦分道扬镳。 二、立法和行政管辖权 密克罗尼西亚联邦议会被赋予了在代表4个州的4个4年期议员中选举总统和副总统的权利，这4个议员可以任期4年，而其他10个议员只有2年任期，联邦议会议员没有期限次数限制。 联邦政府3套机构中，联邦议会的权利最大，它除了可以选举总统和副总统外，还可以颁布税收法律、拨付公共资金、推翻总统的否决。选举总统的权利让议会对国家的行政机构有很大的影响。如果总统想连任，他必须考虑议员们的要求，因为如果触及他们的利益可能会威胁到总统下一届的连任。 颁布税收法律的权利使议会有权控制国家的金融政策。有时，联邦议会可以不顾国家领导人的强烈反对改变财政分配方式，联邦议会还可以推翻总统对某些项目拨款的否决，让总统无力改变。在密联邦，议会和行政机构之间是遵循着制约和平衡信条的，因此，如果想合作好，立法和行政机关之间必须搞好协作和配合关系。政治分析家们承认，在密联邦议会和总统之间有太多的制约，而平衡力量却不够。各州的议员们都清楚，他们有足够的力量确定本州重点项目资金的拨付，这种共识使得议员们有能力轻而一举地推翻总统的否决。公平和效率，在密联邦很矛盾，有时为了公平，一些该上马的项目一拖再拖，久不落实，特别是一些密美联系条约援助资金项目，近年进展特别慢，如波纳佩州国际机场维修、丘克州公路项目等。在对外国政府的援助项目分配上，总统总是尽量保证各州间的平衡，在几个州之间轮流分配。但对涉及全国性的建设项目，联邦政府还是能达成一些共识。例如，2007年4月2日至6日，密克罗尼西亚联邦政府经济政策执行委员会召开全体委员会议，密联邦总统、议长、各州州长和州议长等参加，会议讨论了密联邦经济发展的重大议题，其中重点讨论了关于使用中国政府在“中国--太平洋岛国经济发展与合作论坛”上对岛国承诺的优惠贷款问题。会议决定，将通过使用中国政府优惠贷款，优先发展两个重点领域，一是建设密联邦政府独立拥有的全国储油设施，建立一家全国性储油公司，董事会成员由总统和各州长任命，允许其借贷2000万美元，专门负责收购美浮（密克）石油公司，摆脱目前全国油价高，油品供应由外国企业垄断的局面。二是提高全国通讯水平和能力，发展各岛之间的光缆通讯和电子政务等项目。会议也同意由各州提交使用中国政府优惠贷款项目的建议，但因为各州想法不一，项目差别大，会议不能形成一致意见，唯一一致的意见就是，联邦政府不会给州政府提出的贷款项目做财政担保，各州政府自己去想办法。 当然，密联邦总统也不是完全没有权利，他被赋予了任命政府重要官员的权利，任命和接受驻外使节和外国使节的权利，按照成文法管理外交事务的权利，否决议会通过法律的权利，等等。同时，作为政府和国家领导人，他的位置会使他赢得尊敬和特殊待遇，这给他“劝说”的力量，当然，总统必须全身心投入于与议会和各州政府官员们的“劝说”才会有成效。一项建议成功与否，很大程度上取决于总统“劝说”的政治技巧和建立政治同盟的本领，来弥补密联邦中地区、种族和文化上的差异。在各州层面，州政府与州议会一般相处比较和睦，多数州都是一院制立法机构。雅浦州是一个长期坚持权利分离制衡而又鼓励合作的典范，因为雅浦传统的政治体制中就存在制约和平衡关系。 三、对经济发展的影响 2007年4月，即联邦议会从4名4年期议员中选举总统前的一个月，“透明密克罗尼西亚”组织在波纳佩电视台开始每天打出滚动性竞选宣传文字标语，要求14名议员们在上帝面前忠实履行人民赋予的职责，挑选好的、有能力的国家领导人。标语称，随着美国援助逐年减少，密联邦领导人必须面对全联邦经济的可持续发展问题，丘克州和科塞州的经济多年负增长，州政府财政已经“破产”，波纳佩州GDP增长常年在1%左右，财政空虚，稍好一点的雅浦州也将会“步其他州的后尘”。要选出清廉的领导人，制止目前外国援款低效益使用，甚至随便浪费的现象。媒体和公众对国家的现状是不满意的，这可以从2007年3月全国竞选14名议会议员结果中看出端倪，除现任总统获雅浦州唯一提名并胜出外，其他副总统、议长、副议长全部落选。密克罗尼西亚联邦在政府行政机构设置上存在的政治问题，导致经济发展的停滞不前。据亚洲开发银行统计，密联邦经济在1987—2003年的17年中，全国实际GDP只有平均0.7%的增长，其中波纳佩和雅浦的增长分别是1.1%和1.8%，其他两个州全是负增长。联邦政府需要努力创造一个稳定的政治局面，寻找到各方都能接受的方案，人们才会向密联邦开始投资。社会各界、当地媒体以及亚洲开发银行的专家考察报告称，密联邦政府要对以下问题进行改革： 第一必须清晰划分各方的权限。在经济问题上，联邦政府应该支持州政府，特别是在外国投资许可问题上，要给各州政府一个清晰的司法权限。如果需要联邦政府介入的事务，比如外国投资企业需要从密联邦出口产品，联邦政府可以参与管理出口税收活动。没有清晰的权限，就难以产生明确的政策。为此，产生了一系列类似“先生鸡还是先生蛋”的争论，有人说应该先发展航空和通讯，有人主张先发展宾馆饭店，否则游客来了没有地方住，而美国政府说，援款使用上的腐败不除，一个项目也不上马。 第二就是要分享捕捞许可费收入，如果联邦政府与州政府能分享这个收入，那双方的紧张关系就会缓解。因为这笔收入对州政府很重要，各州要靠这笔收入养活教育和卫生两大行业。 第三件事是采用增值税可能引发的税收分配问题。如果密联邦采纳增值税制度，有2大好处，一是它扩大税基，降低税率；二是增殖税不针对投资资本和出口产品评估，因此增殖税有利于创造一个吸引外资，发展私营企业的经济环境。但是执行增殖税制度也必须对联邦宪法进行修改，允许联邦政府和州政府同时有权征收增殖税，因为对商品和服务征税，即有各州征税的权利，也有联邦政府对进口货物征税的权利。可喜的是，增殖税法的修改正在进行之中，估计近期可能颁布实施。 第四件事是关于对联邦政府议会的制约，近期一起弹劾联邦议会几位议员合伙盗用公共资金案件，就暴露了联邦政治体制中的腐败问题。丘克州联邦议员参与挑选并拨付项目资金问题就是权利制约出现问题的表现。这些问题不解决，无法提高公众对联邦政府的信心。 最后，密联邦还应该在提高信息透明度上多做工作，增加媒体对政府工作的报道，提高公众对政府工作的兴趣和参与程度；努力提高政府工作效率，建立透明、可靠、廉洁的政府，这样才能吸引外国投资。目前全密联邦只有首都所在的波纳佩有一份双周刊报纸，是由一个美国人和3个当地妇女开办的，有一家有限电视公司提供外国电视转播服务，有一家当地电视台，没有新闻节目，只有一些重大节日节目的录象或转播。信息和新闻在波纳佩主要是靠嘴和耳朵传播的。 就密联邦的经济状况问题，一位澳大利亚资深外交官曾作过如下的预测：随着美国援助逐年减少，密克经济将面临重重困难，如果再没有另外一个大的援助国替补美国的地位，密克的经济迟早要崩溃，象一个从小“衣来伸手，饭来张口”的大孩子，一旦父母停止喂养，结果可想而知。宗教只能帮助社会短期内保持稳定，五到十年后，没有工作没有收入的青年不会再有什么信仰，危机即将来临。对比中国的经济发展道路，我们认为密联邦缺失三个发展的基本条件，第一是人才问题，大约3万多以青年为主的海外移民，抽空了密联邦的技术劳动力；第二是缺乏统一、开放的政策，保守、狭隘和害怕外来竞争是小岛国发展的一大障碍。第三是民众安于现状，没有强烈的改革呼声和要求，发展的动力严重不足。一位中国高级外交官分别于1997年和2006年两次访问了密联邦，相隔十年，他对波纳佩州的印象是：几乎看不出有什么发展变化。 驻密克罗尼西亚联邦使馆经商处 2007年4月17日